Patrice Macqueron , Coauteur du Mémento

1. Plus d’un an après le vote de la loi sur l’économie sociale et solidaire, ayant défini pour la première fois la notion de subvention, la circulaire du Premier ministre sur les nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations, dite « circulaire Valls », a enfin été signée le 29 septembre 2015 (n° 5811/SG).

Cette circulaire abroge expressément les circulaires antérieures relatives aux relations entre les pouvoirs publics et les associations des 22 décembre 1999, 1er décembre 2000, 24 décembre 2012, 16 janvier 2007 et 18 janvier 2010.
Elle comporte cinq annexes consacrées respectivement aux règles encadrant les relations financières des collectivités publiques avec les associations (annexe 1), à des modèles de conventions pluriannuelles d’objectifs avec une association (annexes 2 et 3), aux modalités d’instruction des demandes de subventions (annexe 4) et aux missions des délégués à la vie associative (annexe 5).

2. La circulaire met tout l’accent sur la place essentielle des associations dans la vie civile , en reconnaissant qu’« elles sont fréquemment associées à anticiper, éclairer ou compléter l’action conduite par les pouvoirs publics, inspirant à l’Etat et aux collectivités territoriales de nouvelles formes d’intervention. »

Aussi, le Premier ministre souhaite-t-il tout à la fois :

– favoriser un soutien public dans la durée aux associations concourant à l’intérêt général, en développant une politique d’attribution de subventions ;
– la nomination de délégués régionaux ou départementaux à la vie associative, dotés de nouvelles missions prioritaires d’information, de formation, d’animation et d’accompagnement des acteurs favorisant la vitalité du tissu associatif local.
Subventions
Régime des subventions

3. Pour le Premier ministre, la subvention ayant été légalisée par l’article 9-1 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000, créé par l’article 59 de la loi 2014-856 du 31 juillet 2014, elle est devenue « un mode de financement des associations aussi sécurisé juridiquement que la commande publique ».

La circulaire souligne que :

– la subvention peut être allouée pour un projet spécifique ou être dédiée au financement global de l’activité associative ;
– une subvention en numéraire, à la différence du prix versé dans le cadre d’un marché public, ne correspond pas à la valeur économique du service rendu ; il n’y a pas de lien direct entre la somme versée et l’action réalisée ;
– le montant de la subvention ne doit pas excéder le coût de la mise en œuvre, ce qui suppose l’établissement d’un budget prévisionnel . Pour le Premier ministre, il est cependant possible, à la faveur de la mise en œuvre du projet, que l’association réalise un excédent ; cet excédent, sous peine d’être repris par l’autorité publique, doit pouvoir être qualifié de raisonnable lors du contrôle de l’emploi de la subvention ;

les subventions dont le montant annuel en numéraire dépasse la somme de 23 000 € donnent lieu de manière obligatoire à la conclusion d’une convention. Pour le Premier ministre, afin d’apporter une visibilité pluriannuelle aux structures associatives et ne pas entraîner l’interruption de missions qui relèvent de l’intérêt général, il est souhaitable de privilégier le recours à la convention d’objectifs pour une durée de quatre ans . En dehors de la subvention initiale correspondant à la première année d’exécution, la convention doit prévoir, sous réserve de la disponibilité des crédits, un financement prévisionnel et conditionné pour les années suivantes.
4. La circulaire précise également que :

– les contributions en nature , le plus souvent effectuées par une autorité publique à titre gratuit, doivent être valorisées. La détermination de cette valeur relève de la compétence exclusive des autorités publiques, au regard de considérations d’intérêt général, sous le contrôle par le juge d’une erreur manifeste d’appréciation. La valeur de cette contribution, même modique, doit apparaître dans l’acte d’attribution de la subvention ;
– si une certaine liberté d’appréciation est laissée à l’autorité publique dans l’attribution d’une subvention, le juge peut annuler une décision fondée sur des faits inexacts ou consécutive à une erreur de droit ou une erreur manifeste d’appréciation. L’autorité publique doit donc pouvoir démontrer le caractère proportionné de sa décision avec les faits qui l’ont provoquée (élément objectif) et les conséquences qu’elle emporte (liquidation judiciaire d’une association précédemment subventionnée) ;
– l’octroi d’une subvention par une autorité publique ne présume pas de la situation de l’association au regard de la qualification d’intérêt général au sens fiscal.
Signalons que :

– un guide d’usage de la subvention (à paraître) présentera de manière détaillée l’ensemble des critères d’attribution des subventions ;
– la première annexe de la circulaire contient une présentation du droit de l’Union européenne relatif aux aides d’Etat.
Demande d’une subvention

5. Le formulaire unique de demande de subvention a été mis à jour sur le site www.service-public.fr et doit être utilisé par toute association sollicitant une subvention auprès de l’Etat.

La circulaire rappelle notamment que :

– le mode « déclaratif » avec certification des informations communiquées est retenu pour l’élaboration des dossiers de demande de subvention. Il repose sur le principe selon lequel l’association s’engage sur la véracité des informations transmises ; il n’y a donc pas à lui demander les justificatifs des financements demandés et obtenus des autres autorités publiques ;
– si la demande ne correspond pas à la politique d’intervention que l’autorité publique s’est fixée, l’administration saisie devra transmettre le dossier à l’autorité concernée et en informer l’association.
6. L’examen de l’éligibilité d’une demande de subvention porte successivement sur :

– les informations relatives à l’identification de l’association. Elles doivent correspondre aux pièces disponibles dans le dossier permanent déjà constitué et/ou avec le registre Insee et le répertoire national des associations. Lorsqu’une adresse est mentionnée, elle doit correspondre à celle du n° Siret du demandeur ;
– le respect des obligations légales et réglementaires, notamment, pour les associations bénéficiant de dons ou de subventions en numéraire pour un montant supérieur à 153 000 € par an, l’obligation d’établir des comptes annuels (en appliquant le plan comptable associatif CRC 99-01), de les faire certifier par un commissaire aux comptes et de les publier ;
– l’examen du budget prévisionnel de l’association, notamment son évolution par rapport aux comptes annuels passés. L’administration compare les montants indiqués sur le budget prévisionnel de l’association et sur celui du projet dont le subventionnement est demandé. Ces derniers ne pouvant être supérieurs aux premiers. Les budgets prévisionnels de l’association et du projet peuvent être excédentaires ou à l’équilibre ;
– la compatibilité du projet avec la politique publique suivie par l’administration sollicitée ainsi que la concordance entre la description du projet, les moyens mis en œuvre, la durée, la zone couverte et les méthodes d’évaluation ;
– la situation de l’association par rapport à la réglementation communautaire en matière d’aides d’Etat octroyées pour une activité économique.
7. Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande de subvention équivaut à un refus. Il est donc souhaitable que l’instruction du dossier, incluant les vérifications nécessaires à la garantie d’une bonne utilisation des crédits d’intervention et la notification de la décision, respecte le délai de deux mois chaque fois que possible.

Il est néanmoins important que l’autorité publique réserve sa décision d’attribution de subventions le temps de contrôler le respect des obligations légales et réglementaires et la production des pièces justificatives, notamment la réalisation des projets subventionnés antérieurement. Un courrier informant une association de l’attribution d’une subvention avant la réalisation complète de ces contrôles doit mentionner ces réserves ; à défaut, pour la circulaire, le courrier constitue une décision individuelle de subvention notifiée.

Attribution de la subvention

8. L’article 10 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 impose de conclure une convention lorsque le montant annuel de la subvention dépasse le seuil de 23 000 €.

La circulaire contient, en annexe :

– un modèle simplifié de convention pluriannuelle d’objectifs, pour les subventions versées à une association bénéficiant, au titre de projet(s) d’intérêt général, d’un montant cumulé d’aides publiques inférieur à 500 000 € au cours de ses deux exercices précédents et de l’exercice fiscal en cours ou à une association n’exerçant pas d’activité économique, au titre d’un projet particulier ou de son financement global (annexe 2) ;
– un modèle de convention pluriannuelle d’objectifs, pour les subventions versées à une association exerçant une activité à caractère économique et bénéficiant d’un montant cumulé d’aides publiques supérieur à 500 000 € au cours de ses deux exercices précédents et de l’exercice fiscal en cours, au titre d’un projet particulier ou du financement global de cet organisme (annexe 3).
La circulaire insiste sur les points suivants :

– les éléments modificatifs d’une convention, définis par accord commun des parties et introduits par voie d’avenant, ne doivent pas remettre en cause les objectifs généraux des projets ou actions inscrits ;
– la convention doit contenir une clause prévoyant sa résiliation de plein droit en cas de non-respect de ses engagements par l’une ou l’autre des parties, trois mois après l’envoi d’une lettre recommandée avec accusé de réception valant mise en demeure ;
– le versement de l’avance fixée dans les conventions pluriannuelles doit être effectué avant le 31 mars de chaque année, sauf refus motivé, notamment, par la liquidation judiciaire de l’association ou l’absence d’inscription des crédits en loi de finances.
Contrôle de l’emploi de la subvention

9. L’administration qui accorde la subvention doit vérifier que celle-ci est utilisée conformément à son objet. La circulaire permet à l’association bénéficiaire de réaliser un excédent raisonnable .

L’administration doit donc vérifier que le total des charges du projet additionnées d’un excédent raisonnable est inférieur ou égal au total des subventions perçues au titre de ce projet. À défaut, la part supérieure de la subvention doit être reversée à l’administration.

Ces contrôles sont effectués à partir des documents que l’association doit obligatoirement transmettre au plus tard le dernier jour du sixième mois qui suit la clôture de l’exercice au titre duquel la subvention a été allouée :

– le compte rendu financier établi grâce au Cerfa 15059 téléchargeable dans la rubrique associations du site www.service-public.fr, dès lors que la subvention est affectée à une dépense déterminée ;
– les comptes approuvés et le rapport d’activité, accompagnés, le cas échéant, du rapport du commissaire aux comptes, s’ils ne sont pas disponibles sur le site des JO.
Tout refus de communication entraîne la suppression de la subvention.

10. L’association qui reçoit une subvention de l’Etat doit aussi présenter, en cas de contrôle de l’administration exercé sur place, les comptes et pièces justificatives des dépenses et tout autre document dont la production est jugée utile au contrôle de l’utilisation de la subvention, conformément à son objet. Pour la circulaire, le délai de conservation de ces pièces est de 10 ans pour l’association tenue d’établir des comptes annuels et de cinq ans lorsque l’association n’a pas cette obligation, conformément aux articles L 123-22 du Code de commerce et L 2224 du Code civil.

11. Toute subvention non employée ou employée non conformément à son objet peut être reversée au Trésor public (Loi 96-314 du 12-4-1996 art. 43).

Avant de prendre une décision défavorable de reversement , l’administration doit informer l’usager de la mesure qu’elle envisage de prendre et de son droit à présenter des observations dans un délai suffisant. La circulaire précise que ce délai doit être raisonnable et fixé entre 15 et 30 jours ; en outre, elle permet à l’association de présenter des observations orales.

Evaluation

12. L’évaluation ne doit pas être confondue avec les contrôles qu’exerce l’administration sur les conditions d’utilisation des deniers publics.

Elle vise à améliorer l’efficacité et l’efficience d’un projet grâce à un diagnostic établi à partir d’indicateurs définis lors de l’établissement de la convention de subvention et figurant en annexe de celle-ci. Elle permet de comparer les résultats obtenus par rapport aux objectifs et de porter un jugement sur les prolongements susceptibles d’être apportés à la convention, y compris la conclusion d’une nouvelle convention.

La circulaire insiste sur la proportionnalité des modalités de l’évaluation au projet soutenu.

Les délégués à la vie associative
13. Il existait déjà des délégués départementaux à la vie associative. Toutefois, compte tenu des compétences reconnues au préfet de région en matière de soutien à la vie associative, le Premier ministre considère comme indispensable la désignation de délégués régionaux et l’explicitation de leur rôle.

Les délégués, tant régionaux que départementaux, sont des cadres de l’administration placés sous l’autorité directe des préfets qui les désignent et leur définissent des objectifs adaptés au contexte territorial.
Ils s’appuient sur des correspondants associatifs désignés par chacun des chefs de service déconcentrés et des établissements sous tutelle de l’Etat, dont la coordination est actuellement désignée sous le vocable de « Mission d’accueil et d’information des associations ».

14. Le délégué régional a pour mission :

– d’observer la vie associative pour permettre la conduite de politiques publiques adaptées au territoire et « qui associent les associations » ;
– de coordonner stratégiquement les délégués départementaux à la vie associative, tout en veillant à garantir leur liberté de manœuvre opérationnelle au niveau départemental ;
– de piloter le soutien à la vie associative par le fonds pour le développement de la vie associative .
15. Le délégué départemental a pour mission :

– d’identifier à tout moment les centres de ressources à la vie associative , publics et privés, tels les dispositifs locaux d’accompagnement. Le label « Centre de ressources et d’information des bénévoles » (Crib) ou tout autre label local délivré par le délégué départemental permet d’identifier l’ensemble de ces centres de ressources départementaux répertoriés sur le site www.associations.gouv.fr ;
– de contribuer au développement de la vie associative départementale et locale, autour de projets associatifs diversifiés, en facilitant l’engagement bénévole de tous et la prise de responsabilité (en particulier des femmes et des jeunes) ainsi que la professionnalisation et le développement des compétences associatives.